ūüöĹ Saneamento: governo desfaz decretos que protegiam carentes

ūüöĹ Saneamento: governo desfaz decretos que protegiam carentes
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Marco Legal do Saneamento Básico 2023: governo desfaz atualização que dava proteção social a municípios carentes; entenda

Cientista pol√≠tico, Lucas Nasra avalia que tend√™ncia √© de privatiza√ß√£o nas regi√Ķes de interesse da iniciativa privada e aumento do investimento p√ļblico em regi√Ķes financeiramente deficit√°rias
Correio Sabi√° explica as atualiza√ß√Ķes no marco do saneamento b√°sico / Foto: Sigmund/Unsplash
Correio Sabi√° explica as atualiza√ß√Ķes no marco do saneamento b√°sico / Foto: Sigmund/Unsplash

*Assobio: A publica√ß√£o original deste texto ocorreu no dia 7 de abril de 2023, √†s 16h18. No entanto, fazemos atualiza√ß√Ķes para te manter bem informada/o. Neste caso, o texto tamb√©m tem opini√Ķes pessoais do autor, j√° que Lucas Nasra √© pesquisador (saiba mais sobre ele ao final do artigo). As opini√Ķes n√£o refletem, necessariamente, o que pensa o Correio Sabi√°.

? Contexto/Cronologia: A C√Ęmara aprovou, dia 3 de maio de 2023, um PDL (projeto de decreto legislativo) que desfazia parte dos decretos editados pelo presidente Luiz In√°cio Lula da Silva (PT) e analisados abaixo. O projeto aprovado pelos deputados federais ainda precisava ser aprovado no Senado. Ent√£o, os decretos do Lula continuaram valendo ‚Äďmesmo com o PDL aprovado na C√Ęmara. Por√©m, depois, o pr√≥prio Lula revogou seus decretos, porque fez acordo com a oposi√ß√£o. Assim, os decretos elogiados abaixo, neste artigo, deixaram de valer mesmo. Ao avan√ßar na leitura deste texto, saiba que a reflex√£o √© sobre os decretos iniciais editados pelo presidente da Rep√ļblica.

O presidente Luiz In√°cio Lula da Silva (PT) editou 2 decretos no dia 5 de abril de 2023 que atualizam o Marco Legal do Saneamento B√°sico, inaugurando uma nova etapa na regula√ß√£o dos servi√ßos de esgotamento sanit√°rio e abastecimento de √°gua pot√°vel em territ√≥rio nacional, iniciada em 2007 a partir da 1¬™ lei que regulou esse tipo de servi√ßo (Lei n¬ļ 11.445, de 5 de janeiro de 2007).

Apenas 60,2% dos municípios brasileiros dizem ter rede de esgotamento sanitário, de acordo com os dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, de 2020, realizada pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).

A falta de cobertura é maior em municípios financeiramente deficitários, ou seja, aqueles com baixa capacidade de investimento a partir de recursos próprios; ou que não possuem capacidade de expandir seus sistemas a partir da arrecadação das tarifas cobradas pelo serviço.

Foi a partir do argumento de baixa capacidade de investimento de munic√≠pios e estados que foi aprovada a Lei n¬ļ 14.026, de 15 de julho de 2020, que atualizou o Marco Regulat√≥rio do Saneamento B√°sico. Assim, esta norma instituiu novas condi√ß√Ķes para a privatiza√ß√£o dos servi√ßos de esgotamento sanit√°rio, visando a amplia√ß√£o de investimentos no setor via iniciativa privada.

No entanto, as regi√Ķes financeiramente deficit√°rias do pa√≠s n√£o s√£o atrativas comercialmente, por n√£o apresentarem retornos financeiros em curto e m√©dio prazo. Isso representa uma barreira para que a iniciativa privada tenha interesse de investir nesses locais ‚Äďque permanecem, portanto, em situa√ß√£o de vulnerabilidade.

√Č com o objetivo de garantir mais prote√ß√£o social a estas regi√Ķes que o Lula atualiza o Marco Regulat√≥rio. Entre as principais mudan√ßas est√° a previs√£o de investimentos federais focados em munic√≠pios deficit√°rios e a prioriza√ß√£o da presta√ß√£o regionalizada dos servi√ßos de √°gua e esgoto (ou seja, forma√ß√£o de blocos contendo v√°rios munic√≠pios sob responsabilidade da mesma empresa).

Tamb√©m est√° prevista a revis√£o e comprova√ß√£o da capacidade econ√īmico-financeira de empresas p√ļblicas e sociedades de economia mista que possuem contratos de servi√ßo de √°gua e esgoto ativos. O objetivo √© certificar que as empresas possuem capacidade de manter e expandir o servi√ßo nas localidades em que operam, estando prevista a suspens√£o do contrato em caso negativo. O prazo para entregar os documentos requeridos pelas respectivas ag√™ncias reguladoras √© dezembro de 2025.

Desta forma, os decretos buscam oferecer mais seguran√ßa social √†s regi√Ķes mais carentes do Brasil, a partir da disponibiliza√ß√£o de recursos pr√≥prios do governo federal para investimentos, revis√£o dos contratos em vigor e incentivo ao investimento privado no setor de saneamento b√°sico, via PPP (Parcerias P√ļblico-Privadas), al√©m da volta da possibilidade de munic√≠pios firmarem contratos de programa com empresas p√ļblicas, vetada pelo marco anterior. A expectativa √© de que, somando-se investimentos privados e p√ļblicos, a meta de universaliza√ß√£o seja alcan√ßada at√© 2033

Contexto do saneamento b√°sico no Brasil de 2023

O servi√ßo de saneamento b√°sico deve ser encarado como um conjunto de v√°rias pol√≠ticas p√ļblicas orientadas para a preserva√ß√£o do meio ambiente, a sa√ļde e o acesso √† √°gua pot√°vel. Por saneamento b√°sico, entendem-se os servi√ßos de: 

  • limpeza urbana e manejo de res√≠duos s√≥lidos
  • drenagem e manejo das √°gua pluviais urbanas
  • abastecimento de √°gua pot√°vel
  • esgotamento sanit√°rio

Para os fins deste texto, iremos considerar apenas a coleta e o tratamento de esgotamento sanitário, na medida que este serviço é o mais deficitário no país e é objetivo principal dos marcos legais.

Atualmente, no momento de publica√ß√£o deste texto no dia 7 de abril de 2023, uma sexta-feira, apenas 60,2% dos munic√≠pios brasileiros declararam possuir rede de coleta e tratamento de esgoto, segundo dados da  Pesquisa Nacional de Saneamento B√°sico

O mesmo estudo aponta que o Brasil avan√ßa lentamente nos n√≠veis nacionais de cobertura. Considerando a s√©rie hist√≥rica, o Brasil apresentava em 1989, 47,3% de seus munic√≠pios contemplados, percentual que avan√ßou para 52,2%, em 2000; 55,2%, em 2008, chegando aos atuais 60,3% medidos em 2017, √ļltimo ano da s√©rie. 

Nota-se, portanto, um aumento de apenas 13% de municípios que se autodeclaram portadores de sistema de esgotamento sanitário num intervalo de 28 anos

Os dados se tornam ainda mais preocupantes se considerados em suas desigualdades regionais. Enquanto em 2017, 96,5% dos munic√≠pios do Sudeste declararam ter o sistema implementado, apenas 16,2% das cidades localizadas na regi√£o Norte encontram-se contempladas. Os piores indicadores s√£o seguidos pela regi√£o Centro-Oeste (43%); Sul (44,6%) e Nordeste (52,7%). 

(Par√™nteses: vale ressaltar que a metodologia empregada pelo IBGE neste estudo considera como unidade de an√°lise os munic√≠pios brasileiros com informa√ß√Ķes fornecidas ao Sistema Nacional de Informa√ß√£o sobre Saneamento pelos mesmos, e o sistema considerado √© o de rede coletora.)

Segundo os dados referentes a 2021 do SNIS (Sistema Nacional de Saneamento Básico), que em sua metodologia considera como unidade de pesquisa as residências familiares, o cenário do esgotamento sanitário se apresenta ainda mais preocupante

A fonte oficial do governo informa que apenas 55,8% da popula√ß√£o brasileira possui acesso a esgotamento sanit√°rio. O SNIS avalia que s√≥ cerca de  51% do esgoto produzido em territ√≥rio nacional √© devidamente tratado. Os n√≠veis de cobertura do sistema acompanham as desigualdades regionais descritas pelo IBGE, apresentando o Sudeste como o melhor cen√°rio, com 81,7% do esgoto tratado; e a regi√£o Norte como o pior cen√°rio (14%).

O que significam esses dados? O d√©ficit apresentado at√© aqui representa perdas ambientais inestim√°veis a partir do despejo de esgoto n√£o tratado in natura, al√©m de representar uma das diversas causas de problemas de sa√ļde relacionados √† m√° gest√£o de recursos h√≠dricos. 

Em complemento, o Instituto Trata Brasil realiza anualmente um relat√≥rio chamado Ranking do Saneamento. O objetivo √© mapear a situa√ß√£o das 100 maiores cidades brasileiras para estimar √≠ndices nacionais, segundo a metodologia usada. O √ļltimo relat√≥rio dispon√≠vel no momento de publica√ß√£o deste texto, de 2023, aponta que s√£o despejados o equivalente a 5.336 piscinas ol√≠mpicas de esgoto n√£o tratado por dia no meio ambiente

Por fim, entre as modalidades de presta√ß√£o de servi√ßo de esgotamento sanit√°rio, o SNIS informa que 81,42% s√£o prestados pela Administra√ß√£o P√ļblica Direta; 13,71% por Autarquias; 3,70% pela Iniciativa Privada; 0,87% por Empresas de Economia Mista; 0,18% por empresas p√ļblicas e 0,12% por Organiza√ß√Ķes Sociais. Nota-se uma predomin√Ęncia da presta√ß√£o p√ļblica pelo servi√ßo

Politicamente, o t√≠mido aumento da cobertura nacional entre 1989 e 2017 foi considerado como inefici√™ncia do poder p√ļblico em prestar o servi√ßo. Tal argumento embasou a atualiza√ß√£o do Marco Legal em 2020 pelo ent√£o presidente Jair Bolsonaro (PL). A nova lei visava fornecer seguran√ßa jur√≠dica para processos de privatiza√ß√Ķes de empresas estaduais de √°gua e esgoto, al√©m de obrigar os munic√≠pios a realizar licita√ß√Ķes para o servi√ßo com ampla concorr√™ncia ao fim dos contratos de programa (contrata√ß√Ķes realizadas diretamente sem licita√ß√£o pelas prefeituras) firmados antes da edi√ß√£o da lei. 

No entanto, o Marco Legal de 2020 n√£o endere√ßou a quest√£o das desigualdades regionais do servi√ßo de esgotamento sanit√°rio. (Ali√°s, a situa√ß√£o de munic√≠pios em vulnerabilidade tenderia a se agravar. Isso porque, al√©m da extin√ß√£o da modalidade de contratos de programa, foram proibidos os subs√≠dios cruzados que garantiriam a “modicidade tarif√°ria”, ou seja, que a tarifa fosse acess√≠vel aos usu√°rios em regi√Ķes carentes). 

O objetivo seria induzir tais munic√≠pios a formarem blocos de refer√™ncia a serem submetidos a processos de licita√ß√£o por ampla concorr√™ncia, esperando-se assim um aumento do investimento privado no setor. 

Expectativa n√£o se confirmou, j√° que a iniciativa privada n√£o se interessou em investir em munic√≠pios que s√≥ apresentariam rentabilidade pelo servi√ßo no longo prazo. Mais: a baixa capacidade de investimento no setor pelo poder p√ļblico se manteve inalterada e os d√©ficits permaneceram. 

Apesar do aumento de dinheiro em investimentos absolutos em esgotamento sanit√°rio (de R$ 5,89 bilh√Ķes em 2020, para R$ 7,35 bilh√Ķes em 2021, segundo o SNIS), a quantia ainda √© considerada insuficiente para atingir a meta de universaliza√ß√£o at√© 2033.

Os decretos assinados no dia 5 de abril de 2023 por Lula visam corrigir as desigualdades descritas até aqui.

Nos links abaixo, a íntegra dos decretos, como determinam nossas Políticas Editoriais disponíveis na seção Quem Somos deste site:

  1. Estabelece (PDF) a metodologia para comprova√ß√£o da capacidade econ√īmico-financeira dos prestadores de servi√ßos p√ļblicos de abastecimento de √°gua pot√°vel ou de esgotamento sanit√°rio, considerados os contratos em vigor, com vistas a viabilizar o cumprimento das metas de universaliza√ß√£o.
  2. Trata (PDF) da presta√ß√£o regionalizada dos servi√ßos p√ļblicos de saneamento b√°sico.

Entenda o Novo Marco Legal do Saneamento B√°sico

At√© a edi√ß√£o dos decretos de Lula, a √ļltima atualiza√ß√£o na legisla√ß√£o relativa ao saneamento b√°sico tinha ocorrido em julho de 2020, por meio do Novo Marco Legal do Saneamento B√°sico, no governo Bolsonaro. 

A 1¬™ regula√ß√£o direta do saneamento b√°sico no Brasil ocorreu em 2007. At√© ent√£o, os servi√ßos eram timidamente regulados por dispositivos constitucionais que n√£o tinham um entendimento unificado na doutrina jur√≠dica brasileira, al√©m de leis relacionadas √† gest√£o de recursos h√≠dricos. 

A edi√ß√£o da Lei n¬ļ 11.445/2007, portanto, pacificou o entendimento jur√≠dico de diversas quest√Ķes, como: titularidade municipal, necessidade de participa√ß√£o social nos processos decis√≥rios e garantia de modicidade tarif√°ria em √°reas carentes. 

Se o Marco Legal de 2007 pode ser entendido como uma tentativa de enquadrar o saneamento b√°sico como um direito social (estabelecendo diretrizes nacionais para a sua implementa√ß√£o), o Marco Legal de 2020 pode ser considerado como ‚Äúprivatista‚ÄĚ, tendo em vista que visa oferecer seguran√ßa jur√≠dica a processos de privatiza√ß√£o, sem estabelecer uma contrapartida social que proteja munic√≠pios que n√£o s√£o de interesse da iniciativa privada.

A atualiza√ß√£o realizada por Lula, via decretos, parece ter como objetivo equacionar os 2 marcos anteriores. Isso porque, ao passo que garante as possibilidades de privatiza√ß√Ķes previstas no Marco Legal de 2020, tamb√©m flexibiliza a regra que proibia a realiza√ß√£o de contratos de programa (sem licita√ß√£o) entre munic√≠pios e empresas p√ļblicas, al√©m de estabelecer que recursos p√ļblicos federais sejam destinados diretamente a cerca de 1,1 mil munic√≠pios comprovadamente deficit√°rios. 

Al√©m disso, os decretos tamb√©m representam um esfor√ßo de maior integra√ß√£o entre os n√≠veis municipais, estaduais e federais, j√° que mant√©m a prerrogativa de titularidade conjunta dos estados com munic√≠pios em caso de regi√Ķes metropolitanas, inseridas pelo Marco Legal de 2020, por exemplo. Al√©m de estimular a forma√ß√£o de blocos regionais que agreguem munic√≠pios mais e menos rent√°veis sob a mesma administra√ß√£o; 

A l√≥gica indica, portanto, uma tend√™ncia de privatiza√ß√£o nas regi√Ķes que sejam de interesse da iniciativa privada; assim como um aumento do investimento p√ļblico em regi√Ķes deficit√°rias. Com a medida, o governo espera elevar o montante de investimentos anuais em saneamento b√°sico para cerca de R$ 13 bilh√Ķes.

Quem é Lucas Nasra, autor deste texto?

Lucas Nasra, 30 anos, √© Bacharel em Ci√™ncia Pol√≠tica pela UNIRIO, Mestre em Ci√™ncias Sociais e doutorando em Ci√™ncias Sociais pela PUC-Rio. Especialista em pol√≠ticas p√ļblicas de Saneamento B√°sico. Atualmente √© pesquisador no NUFEPD/PUC-Rio (N√ļcleo de Pesquisa sobre federalismo Pol√≠tica e Desenvolvimento) e realiza pesquisas na √°rea de saneamento b√°sico e pol√≠ticas urbanas a n√≠vel municipal, estadual e federal, refletindo sobre a rela√ß√£o entre administra√ß√£o p√ļblica, direito p√ļblico e teoria pol√≠tica, na busca por universaliza√ß√£o do servi√ßo de esgotamento sanit√°rio no Brasil.

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